最高人民法院出台防范和制裁虚假诉讼的指导意见（附意见全文及答记者问）
2016-06-28 罗书臻 人民法院报
日前，最高人民法院发布了《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》（以下简称《指导意见》），对虚假诉讼再出组合拳。《指导意见》根据民事诉讼法等法律，结合司法领域虚假诉讼实际情况，对虚假诉讼的界定，虚假诉讼的表现特征，认定虚假诉讼的途径和方法，对参与虚假诉讼不同主体的制裁以及对虚假诉讼的防范等问题作出详细规定。
《指导意见》共十八条，比较全面地构建起包括虚假诉讼的释明机制、发现机制、识别机制和制裁机制在内的一整套制度体系。主要包括以下内容：一是明确虚假诉讼的构成要素，使制裁更有针对性，有的放矢。明确虚假诉讼包括以规避法律法规或国家政策谋取非法利益为目的、恶意串通、虚构事实、借用合法的民事程序以及侵害国家利益、社会公共利益或者案外人的合法权益等五个核心要素；二是对审判实践中经常发生的虚假诉讼特征进行归纳总结，要求对具有一个或多个特征的案件高度警惕，严格审查。三是要求在查证事实过程中，严格准确适用民事诉讼法及司法解释的相关规定。比如，适当加大依职权调查取证力度，探索建立当事人和证人宣誓制度，严格适用自认规则等。四是建立多维度立体的虚假诉讼惩罚制度，从妨碍民事诉讼的强制措施、民事赔偿责任到追究刑事责任，层层递进，逐步加重。五是多管齐下，力争让虚假诉讼无所遁形。要求各级法院逐步与现有相关信息平台和国家征信体系接轨工作，加大与其他部门协调力度。六是区分人民法院工作人员、诉讼代理人、鉴定机构等不同主体，在现有法律框架内，分别规定具有针对性的惩罚措施。此外，该《指导意见》还对设立立案警示制度、加强司法能力建设等方面作出了规定。以上规定对于防范和制裁虚假诉讼，维护司法权威，推进社会诚信建设将起到重要作用。
据介绍，2013年以来，最高人民法院先后下发了《关于房地产调控政策下人民法院严格审查各类虚假诉讼的紧急通知》和《最高人民法院关于清查“以房抵债”等虚假诉讼案件的意见》，严厉打击房地产领域虚假诉讼行为。此次《指导意见》的发布，旨在对所有虚假诉讼行为进行全面防范和制裁，表明“零容忍”的态度和立场，引导当事人诚信诉讼。该《指导意见》是在充分调研、总结相关工作经验的基础上制定的。
最高人民法院关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见
法发〔2016〕13号
当前，民事商事审判领域存在的虚假诉讼现象，不仅严重侵害案外人合法权益，破坏社会诚信，也扰乱了正常的诉讼秩序，损害司法权威和司法公信力，人民群众对此反映强烈。各级人民法院对此要高度重视，努力探索通过多种有效措施防范和制裁虚假诉讼行为。
1.虚假诉讼一般包含以下要素：（1）以规避法律、法规或国家政策谋取非法利益为目的；（2）双方当事人存在恶意串通；（3）虚构事实；（4）借用合法的民事程序；（5）侵害国家利益、社会公共利益或者案外人的合法权益。
2.实践中，要特别注意以下情形：（1）当事人为夫妻、朋友等亲近关系或者关联企业等共同利益关系；（2）原告诉请司法保护的标的额与其自身经济状况严重不符；（3）原告起诉所依据的事实和理由明显不符合常理；（4）当事人双方无实质性民事权益争议；（5）案件证据不足，但双方仍然主动迅速达成调解协议，并请求人民法院出具调解书。
3.各级人民法院应当在立案窗口及法庭张贴警示宣传标识，同时在“人民法院民事诉讼风险提示书”中明确告知参与虚假诉讼应当承担的法律责任，引导当事人依法行使诉权，诚信诉讼。
4.在民间借贷、离婚析产、以物抵债、劳动争议、公司分立（合并）、企业破产等虚假诉讼高发领域的案件审理中，要加大证据审查力度。对可能存在虚假诉讼的，要适当加大依职权调查取证力度。
5.涉嫌虚假诉讼的，应当传唤当事人本人到庭，就有关案件事实接受询问。除法定事由外，应当要求证人出庭作证。要充分发挥民事诉讼法司法解释有关当事人和证人签署保证书规定的作用，探索当事人和证人宣誓制度。
6.诉讼中，一方对另一方提出的于己不利的事实明确表示承认，且不符合常理的，要做进一步查明，慎重认定。查明的事实与自认的事实不符的，不予确认。
7.要加强对调解协议的审查力度。对双方主动达成调解协议并申请人民法院出具调解书的，应当结合案件基础事实，注重审查调解协议是否损害国家利益、社会公共利益或者案外人的合法权益；对人民调解协议司法确认案件，要按照民事诉讼法司法解释要求，注重审查基础法律关系的真实性。
8.在执行公证债权文书和仲裁裁决书、调解书等法律文书过程中，对可能存在双方恶意串通、虚构事实的，要加大实质审查力度，注重审查相关法律文书是否损害国家利益、社会公共利益或者案外人的合法权益。如果存在上述情形，应当裁定不予执行。必要时，可向仲裁机构或者公证机关发出司法建议。
9.加大公开审判力度，增加案件审理的透明度。对与案件处理结果可能存在法律上利害关系的，可适当依职权通知其参加诉讼，避免其民事权益受到损害，防范虚假诉讼行为。
10.在第三人撤销之诉、案外人执行异议之诉、案外人申请再审等案件审理中，发现已经生效的裁判涉及虚假诉讼的，要及时予以纠正，保护案外人诉权和实体权利；同时也要防范有关人员利用上述法律制度，制造虚假诉讼，损害原诉讼中合法权利人利益。
11.经查明属于虚假诉讼，原告申请撤诉的，不予准许，并应当根据民事诉讼法第一百一十二条的规定，驳回其请求。
12.对虚假诉讼参与人，要适度加大罚款、拘留等妨碍民事诉讼强制措施的法律适用力度；虚假诉讼侵害他人民事权益的，虚假诉讼参与人应当承担赔偿责任；虚假诉讼违法行为涉嫌虚假诉讼罪、诈骗罪、合同诈骗罪等刑事犯罪的，民事审判部门应当依法将相关线索和有关案件材料移送侦查机关。
13.探索建立虚假诉讼失信人名单制度。将虚假诉讼参与人列入失信人名单，逐步开展与现有相关信息平台和社会信用体系接轨工作，加大制裁力度。
14.人民法院工作人员参与虚假诉讼的，要依照法官法、法官职业道德基本准则和法官行为规范等规定，从严处理。
15.诉讼代理人参与虚假诉讼的，要依法予以制裁，并应当向司法行政部门、律师协会或者行业协会发出司法建议。
16.鉴定机构、鉴定人参与虚假诉讼的，可以根据情节轻重，给予鉴定机构、鉴定人训诫、责令退还鉴定费用、从法院委托鉴定专业机构备选名单中除名等制裁，并应当向司法行政部门或者行业协会发出司法建议。
17.要积极主动与有关部门沟通协调，争取支持配合，探索建立多部门协调配合的综合治理机制。要通过向社会公开发布虚假诉讼典型案例等多种形式，震慑虚假诉讼违法行为。
18.各级人民法院要及时组织干警学习了解中央和地方的各项经济社会政策，充分预判有可能在司法领域反映出来的虚假诉讼案件类型，也可以采取典型案例分析、审判业务交流、庭审观摩等多种形式，提高甄别虚假诉讼的司法能力。
最高人民法院
2016年6月20日
防范和制裁虚假诉讼 维护司法权威和公信
——最高人民法院民一庭负责人就《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》答记者问
当前，民事商事审判领域存在的虚假诉讼现象，不仅严重侵害案外人合法权益，破坏社会诚信，也扰乱了正常的诉讼秩序，损害司法权威和司法公信力，人民群众对此反映强烈。为此，最高人民法院在广泛调研基础上，根据《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律的相关规定，结合民事商事审判实践中已经发现的虚假诉讼情况，经审判委员会民事行政审判专业委员会第234次会议讨论，通过了《最高人民法院关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》（以下简称《指导意见》）。值此指导意见公布之际，最高人民法院民一庭负责人就《指导意见》的有关问题接受了记者的采访。
问：请您谈谈为何要出台《最高人民法院关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》？
答：近年来，由于社会诚信缺失等多种因素影响，司法领域尤其是民事商事审判中虚假诉讼情况比较严重，特别在一些民营经济较为发达的地区。从发展态势上看，虚假诉讼分布的案件类型逐年广泛，覆盖范围从原有的民间借贷、破产等案件发展到当前很多常见案件类型；从诉讼程序上看，案件程序从原有的普通程序发展到几乎所有诉讼程序。虚假诉讼的危害是非常严重的，最高人民法院对此问题高度重视，2013年以来，最高人民法院先后下发《关于房地产调控政策下人民法院严格审查各类虚假诉讼的紧急通知》和《最高人民法院关于清查“以房抵债”等虚假诉讼案件的意见》，严厉打击房地产领域虚假诉讼行为，有效地遏制了该领域虚假诉讼蔓延态势，但其他领域的虚假诉讼形势仍然严峻。
在对虚假诉讼的防范和制裁上，尤其是对虚假诉讼参与人的制裁，目前没有统一的规定，是人民法院制裁虚假诉讼需要着重解决的问题。针对上述问题，我们专门进行了集中深入的调研，并形成了翔实的调研报告。在调研报告基础上启动《指导意见》的起草工作。起草过程中，我们认真听取了各级人民法院和相关专家的意见。在总结、归纳、吸收这些意见的基础上，经过最高人民法院审判委员会民事行政审判专业委员会认真讨论、仔细研究，通过了本《指导意见》。
问：正像您之前谈到的，虚假诉讼现象这些年呈上升态势，且向多样化发展，请您谈谈司法应对虚假诉讼时面临的问题？
答：从调研的情况看，目前审判实务中应对虚假诉讼存在两个突出问题：一是虚假诉讼的识别难。由于虚假诉讼的当事人间往往具有较为密切的关系，而民事债权债务关系无须公示，第三人很难识别，往往需要采取侦查手段才能查处，但法院在民事诉讼中仅有一般的调查权而无侦查权，取证难度大；而且即便法官通过自由心证认为存在虚假诉讼的可能性，但在没有比较确切证据的情况下，法院仍要针对当事人的诉讼请求进行处理。二是虚假诉讼的规制难。首先，民事审判存在固有的局限性。民事审判采取当事人主义，尊重当事人的意思自治，诉讼中法院只是作为中立的裁判者存在，对当事人的自认行为，法院不应否定。因此，只要虚假诉讼双方当事人互相串通、虚构事实与证据，从表面上达到事实清楚、证据充分，诉辩双方对事实和证据没有异议，法院就不大可能去审查双方证据和民事法律关系的真实性。其次，目前信息平台缺失。目前我国不同法院之间尚未建立审判信息沟通平台，无法快速了解其他法院案件受理、审理情况，而且法院系统与检察机关、公安机关、司法行政部门以及地方政府、社区等也未建立信息共享平台，人民法院对当事人的财产状况、信用记录、违法犯罪历史均不掌握。第三，实践中存在的一些工作方法的惰性。目前法院普遍存在案多人少的办案压力，而且我们在司法理念上也一直强调案结事了，基于种种因素考虑，民事商事审判中一般存在重调解、重结案率的情况，只要双方当事人达成调解协议，法院一般乐见其成，很少再去费时费力地审查是否存在真实的法律关系。第四，在对虚假诉讼的制裁上，也缺乏必要的有威慑力的手段。虚假诉讼成本小、获利大。新修改的民事诉讼法虽然在第一百一十二条和第一百一十三条增加了对虚假诉讼的规制，但在现有的司法环境下，罚款、拘留的处罚手段适用空间小，舆论风险大。而且，法院对虚假诉讼行为人的处罚，也并不会影响其身份地位、名誉、信誉等社会评价，震慑力不足。更多情形下，即便案件存有疑点也往往因为证据不足而无可奈何。
问：《指导意见》主要从哪些方面对虚假诉讼进行防范？
答：根据对大量虚假诉讼案件的调研，《指导意见》对虚假诉讼的典型特征进行了梳理，包括：（1）当事人为夫妻、父母等近亲属关系或者关联企业等共同利益关系；（2）原告诉请司法保护的标的额与其自身经济状况严重不符，被告存在经济状况恶化意图转移有效资产等特殊情况；（3）原告起诉所依据的事实和理由明显不合常理；（4）诉讼参与人之间无实质性民事权益争议，被告主动应诉并同意原告诉讼请求；（5）诉讼参与人提供的证据单一，前后矛盾，不能形成证据链条；或者诉讼参与人提供的证据只能证明案件事实存在，但双方并不存在争议焦点。（6）案件证据不足，但双方仍然主动迅速达成调解协议，请求人民法院出具调解书。在对案件事实查证中甄别虚假诉讼的情况，《指导意见》也作了比较详细的规定。比如，要求强化对证据真实性、合法性和关联性审查，适当加大依职权调查取证力度。再比如，针对目前实践中比较行之有效的保证书制度，《指导意见》进一步提出探索建立当事人和证人宣誓制度。还有，对自认规则的适用，实践中存在的一些模糊性的认识，使得虚假诉讼行为有机可乘，《指导意见》要求严格适用自认规则，如果一方对另一方提出的于己不利的事实明确表示承认，且不符合常理的，要做进一步查明，慎重认定。此外，对于调解协议、公证债权文书和仲裁裁决书、调解书的合法性审查方面，《指导意见》也作了详细规定。在涉及第三人撤销之诉、案外人执行异议之诉、案外人申请再审的案件中，虚假诉讼往往有可乘之机，《指导意见》明确要求要保护好各方的合法权益，利用上述诉讼形式甄别虚假诉讼。
问：我们注意到，对虚假诉讼的制裁是《指导意见》的重点，请您介绍一下对虚假诉讼的制裁有什么新的举措？
答：严厉的制裁是防范虚假诉讼的重要途径。对虚假诉讼的制裁是《指导意见》的重点和亮点，可以说，《指导意见》针对虚假诉讼初步构建起了一个多角度全方位的制裁体系。首先，在制裁方式上，《指导意见》整合现有的相关法律规定，本着从轻到重原则，明确了对虚假诉讼的多层次、立体制裁体系，从妨碍民事诉讼强制措施，到民事赔偿，再到刑事制裁，在严厉程度上是一步步加重的，威慑力也是逐步增强的；其次，在制裁对象上，《指导意见》分别针对人民法院工作人员、诉讼代理人、鉴定机构和鉴定人等不同主体，规定了相应的惩罚手段，这应该说是首创的，这种精准的制裁威力也是比较大的；第三，在创新制裁手段上，《指导意见》基于对虚假诉讼产生土壤、司法规制不足等因素考量，明确要求探索建立虚假诉讼失信人名单制度，依托现有的信息平台比如被执行人失信系统以及其他社会诚信体系建设，对虚假诉讼参与人进行全方位的限制措施，摆脱以往单打独斗的局面，使得惩罚更有威慑力。（记者 罗书臻）